"Decreto Dignità" e gioco d'azzardo: la nuova normativa per la pubblicità

Con la Legge 9 agosto 2018, n. 96 il Parlamento ha convertito il Decreto-Legge 12 luglio 2018, n. 87, più noto con l’impegnativo appellativo di “Decreto Dignità“. Si tratta, a ben vedere, del primo intervento normativo di significativa portata con cui si sono cimentate le nuove Camere, dopo le elezioni politiche del marzo 2018, ed il nuovo Governo, nominato – dopo non poche turbolenze – diverse settimane dopo. Il provvedimento, allora, proprio per il suo status di primigenia, può utilmente considerarsi come metro delle priorità che la nuova maggioranza politica ha deciso di individuare. Del resto, la particolare sensibilità rispetto alle tematiche in predicato è rimarcata dal fatto per cui il Governo, che di quella compagine politica è espressione, ha deciso di intervenire mediante un decreto-legge, stimando quindi sussistenti condizioni straordinarie di necessità e urgenza tali da non consentire di intraprendere (e attendere) l’iter parlamentare necessario per l’adozione di una Legge ordinaria, necessitando invece un intervento immediato.

In linea complessiva, comunque, le finalità perseguite dalla novella sono tre:

• attivare con immediatezza misure a tutela della dignità dei lavoratori e delle imprese, introducendo disposizioni per contrastare fenomeni di crescente precarietà in ambito lavorativo, mediante interventi sulle tipologie contrattuali e sui processi di delocalizzazione, a salvaguardia dei livelli occupazionali e operando semplificazioni fiscali per professionisti e imprese;
• introdurre strumenti volti a consentire un efficace contrasto alla ludopatia;
• adottare misure ai fini del regolare inizio dell’anno scolastico 2018/2019.

Sebbene si tratti di tematiche tutte di grande importanza, ci si soffermerà sulle previsioni relative al contrasto alla ludopatia, in quanto a tale scopo sono state dettate misure tali da incidere profondamente sul mercato pubblicitario concernente il gioco d’azzardo.

Gioco d’azzardo: la normativa italiana e I principi europei

Prima di verificare le modifiche apportate dal Decreto Dignità, occorre procedere – quantomeno per sommi capi – ricostruendo la (instabile e frammentaria) disciplina normativa che regola la materia del gioco d’azzardo.

In estrema sintesi, eccettuando per un momento il diverso problema delle scommesse, va detto che, secondo quanto dispone l’art. 110 del TULPS (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza – R.D. 773/1931), si distingue tra giochi d’azzardo vietati e giochi leciti. Di questi ultimi sono specificate le caratteristiche indefettibili, che comprendono, tra l’altro, un attestato di conformità rilasciato dall’AAMS ed il collegamento ad una rete telematica nazionale, oltre al fatto che l’elemento dell’alea non può mai essere unico ed esclusivo, dovendo comunque combinarsi anche con quello dell’abilità del giocatore, il quale deve avere la possibilità di scegliere, all’avvio o nel corso della partita, la propria strategia, selezionando appositamente le opzioni di gara ritenute più favorevoli tra quelle proposte. Inoltre, particolari restrizioni riguardano il costo della singola partita, la durata della partita, i premi erogati e il rapporto tra vincite e somme introdotte (co. 6 – 7). Per i giochi che non risultino vietati dalla legge vige poi un meccanismo di autorizzazioni amministrative (impropriamente definito, anche dal TULPS, “concessioni”): in particolare, ai sensi degli artt. 86-88 TULPS, è necessaria una licenza del Questore per esercitare attività commerciali in cui vi siano «bigliardi o altri giuochi leciti». Detta licenza, nel caso particolare delle scommesse (ovverosia quelle attività basate sulla pura alea, diversamente dai giochi), può però essere rilasciata solo a favore dei soggetti «concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione o gestione delle scommesse, nonché ai soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione». Il sistema delle concessioni relativo alle scommesse, peraltro, è stato al centro di una aspra querelle tra alcuni bookmaker stranieri e le istituzioni italiane, con riflessi sia in sede amministrativa che penale. Questo perché, come ha poi accertato a più riprese la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGCE, 6 novembre 2003, Gambelli et al., C-243/01; CGCE, Grande Sezione, 6 marzo 2007, Placanica et al., cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04; CGUE, IV Sez., sent. Costa e Cifone, 16 febbraio 2012, cause riunite C-72/10 e C-77/10) la disciplina italiana – per le particolari modalità di assegnazione delle autorizzazioni occorrenti per esercitare la raccolta e l’intermediazione di scommesse, che avvantaggiavano i precedenti concessionari rispetto ai competitor e rendevano praticamente impossibile l’accesso ai bandi di assegnazione per alcuni soggetti stranieri in ragione del proprio assetto societario  – risultava in contrasto con gli articoli 49 e 56 TFUE e cioè incompatibile con le libertà di stabilimento e di prestazione di servizi riconosciuti dai Trattati Europei.

Pur partendo dalla necessità di non violare le libertà riconosciute dai Trattati, per contro, la Cassazione prima (Sez. III, 16 maggio 2012 – ud. 8 febbraio 2012 –, n. 18767) e la stessa Corte di Giustizia poi (CGUE, Sez. III, 22 gennaio 2015, Causa C-463/13) hanno chiarito che per ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, espressamente previste dagli articoli 51 TFUE e 52 TFUE (applicabili anche in materia di libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 62 TFUE), o per motivi imperativi di interesse generale (sentenza Digibet e Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756) è possibile procedere alla restrizione delle attività connesse al gioco d’azzardo e ciò al fine di tutelare i consumatori, prevenire le frodi e contrastare la tendenza dei cittadini a realizzare spese eccessive legate al gioco.

Le altre previsioni in materia di gioco d’azzardo del Decreto Dignità

Il Decreto Dignità ha poi dettato alcune ulteriori previsioni finalizzate a rafforzare il contrasto e la prevenzione della ludopatia, rispetto alla quale peraltro la Legge di conversione si è premurata di statuire – con evidenti finalità di uniformazione linguistica – che «nelle leggi e negli altri atti normativi nonché negli atti e nelle comunicazioni comunque effettuate su qualunque mezzo, i disturbi correlati a giochi o scommesse con vincite di denaro sono definiti “disturbi da gioco d’azzardo (DGA)”».

Allo scopo, allora, si prevede che

• i tagliandi delle lotterie istantanee debbano contenere messaggi in lingua italiana, stampati su entrambi i lati in modo da coprire almeno il 20 per cento della corrispondente superficie, recanti avvertenze relative ai rischi connessi al gioco d’azzardo. Fatte salve alcune norme di dettaglio rimesse alle fonti secondarie, i messaggi dovranno comunque risultare immediatamente visibili e riportare la dicitura “questo gioco nuoce alla salute“. Analoghe formule dovranno essere applicate anche agli apparecchi da intrattenimento quali slot machine e similari (art. 9-bis);
• il Ministero dell’economia e delle finanze, d’intesa con il Ministero della salute, curi il monitoraggio dell’offerta dei giochi, anche attraverso una banca dati sull’andamento del volume di gioco e sulla sua distribuzione nel territorio nazionale. Il monitoraggio dovrà considerare in particolare le aree più soggette al rischio di concentrazione di giocatori affetti da disturbo da gioco d’azzardo. È prevista una relazione annuale alle Camere sui risultati del monitoraggio (art. 9-ter);
• l’utilizzo di apparecchi da gioco soggetti alle norme, sopra richiamate, del 110 TULPS, sia consentito solamente mediante l’utilizzo della tessera sanitaria al fine di impedire il gioco ai minori d’età. Si precisa, tuttavia, che «gli apparecchi privi di meccanismi idonei ad impedire ai minori l’accesso al gioco dovranno essere rimossi dagli esercizi a partire dal 1° gennaio 2020» e, in difetto, sarà irrogata una sanziona amministrativa pecuniaria pari a 10mila € per ciascun apparecchio. La disposizione non brilla per chiarezza, non essendo immediatamente chiaro come la prima disposizione si armonizzi con la seconda: da un lato, infatti, v’è una regolamentazione immediatamente efficace (utilizzo della tessera sanitaria per “accedere agli apparecchi”), dall’altro si posticipa al 2020 l’obbligo per gli esercenti di rimuovere le apparecchiature non a norma. Dunque, medio tempore, i dispositivi potranno ancora esser utilizzati? Una chiave di lettura “armonizzatrice” potrebbe essere quella di ritenere che nell’immediato risulti sufficiente anche la semplice esibizione della tessera sanitaria all’esercente per accertare l’età del giocatore (nel qual caso, peraltro, poco o nulla cambierebbe rispetto al passato, posto che già era ripetutamente vietato dalla legge l’accesso dei minori ai centri scommesse e l’utilizzo degli apparecchi automatici per il gioco d’azzardo), mentre (solo) dal 2020 i dispositivi medesimi non dovranno essere attivabili se non previo inserimento della tessera sanitaria e la validazione dell’età del giocatore (art. 9-quater);
• venga istituito il logo identificativo “No Slot“. Sebbene le condizioni per il rilascio e la regolamentazione siano rimessi a un Regolamento del MiSE, è fin d’ora previsto che il logo possa essere rilasciato dai Comuni «ai titolari di pubblici esercizi o di circoli privati che eliminano o si impegnano a non installare gli apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6 lett. a) e b)» del TULPS (art. 9-quinquies).